2026年7月5日，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》通知（国发〔2026〕22号）（以下简称《行动方案》），对“十五五”碳达峰工作作出全面部署，重点领域覆盖加快能源结构调整优化，深入推进产业绿色化、低碳化，更高水平、更高质量做好节能降碳工作，将绿色低碳导向融入国民经济循环各领域各环节，形成绿色生产生活方式，培育更多绿色经济增长点，厚植高质量发展绿色底色，以发挥“双碳”战略牵引作用，打造绿色经济增长点，促进经济社会发展全面绿色转型升级。

一、《行动方案》出台背景与实施意义

双碳战略牵引作用的顶层设计不断细化。实现双碳目标是我国向世界的庄严承诺，也是高质量发展的内在要求。碳达峰碳中和指向气候变化，碳排放导致全球气温升高、海平面上升、极端气候事件增多等问题，碳减排成为气候变化国际公约的目标。兑现承诺的国内政策导向是逐步细化的：我国碳达峰碳中和战略经历了从理念到行动、从顶层设计到落实落地过程。2020年我国宣布双碳目标；2021年的《2030年前碳达峰行动方案》提出2021～2025年要构建符合国情、相对完备的降碳政策和行动体系，形成全球规模最大的可再生能源电力系统。2026年的《规划纲要》，明确了“十五五”碳达峰工作的总体要求和重点任务。《行动方案》则明晰了“十五五”时期碳达峰工作的目标任务与实施路径。

双碳目标既是硬约束也是新赛道。“十五五”是实现碳达峰目标的攻坚期、决胜期，发挥碳达峰碳中和战略的牵引作用，需从“能耗双控”向“碳排放双控”转变。《规划纲要》提出，“十五五”时期“全面实施碳排放总量和强度双控制度”，并明确单位GDP二氧化碳排放降低17%、单位GDP能耗下降10%左右，标志着碳排放双控成为全面绿色转型的“指挥棒”；既是可量化、可考核的硬约束，也是机遇。今年4月，中办、国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，将碳排放双控纳入党内法规体系，开展评价考核将加快能源转型和产业升级，加紧经济社会发展全面绿色转型，有力督促地方党委和政府坚决扛起碳达峰碳中和责任、抓好工作落实，确保如期实现“双碳”目标。

是经济结构绿色转型升级的内在要求。“十五五”时期，我国将以碳达峰为引擎，驱动产业结构向高端化、智能化、绿色化方向跃升。能源领域排放占二氧化碳排放的80%以上，是碳减排的主战场。《新型能源体系建设“十五五”规划》明确，到2030年，初步建成清洁低碳安全高效的新型能源体系。国家将布局一批绿色氢氨醇生产基地项目，拓展多用户绿电直连场景，形成新型储能、综合能源服务、虚拟电厂、算电协同等新产业、新业态，既可以拉动投资增长，也可为能源低碳转型打开“新空间”。工业是能源消耗和碳排放“大户”，技术创新是产业绿色转型的驱动力。推广超低能耗建筑，推进既有建筑节能降碳改造，持续优化建筑用能结构；加快交通运输低碳转型，大力推广电动货运车辆、绿色燃料货运车辆，打造一批零碳公路运输通道和零碳水运。碳市场扩围将倒逼高耗能行业深度转型，发挥市场机制在工业绿色低碳转型方面的重要作用。

是打造绿色增长新引擎的必然选择。碳中和是中国崛起的非常重要的一次机会，而不单单是一种节能减排理念，堪比一次能源革命或新一轮的能源革命，是决定文明兴衰的一次重大转折。《行动方案》明确了“双碳”目标的经济价值转化路径：将减排压力转化为产业机遇，将环境成本转化为竞争优势，在绿色转型中培育新质生产力。通过产业政策引导和扶持发展绿色低碳产业，创造GDP和利润增长点，为践行绿色低碳发展理念提供源源不竭的动力。各地以绿色技术“上新”、绿色产业“焕新”为抓手，催生新产业、打造新的经济增长点。绿色消费与绿色贸易构建内外循环新动力。在扩大内需方面，通过健全绿色消费激励机制，持续增强内需对经济增长的拉动力。在对外开放方面，通过提升贸易绿色标准、深化绿色产业链协同，不断增强我国在全球绿色低碳治理中的竞争力。

二、《行动方案》部署的重点任务及实现路径

《行动方案》部署了5方面重点任务：一是加快能源结构调整优化，二是推进产业绿色化低碳化，三是深化重点领域绿色低碳转型，四是强化支撑保障，五是凝聚各方合力。

（一）加快能源结构调整优化

调整优化能源结构，包括四部分内容：大力推进非化石能源开发，加快提升电力系统新能源消纳能力，深入推进煤炭消费清洁替代，持续优化油气消费结构。

大力推进非化石能源开发，放在能源结构调整优化的首位。不少内容是国务院相关文件精神的接续，有些是创新性提法。如推动光热发电、海洋能发电规模化发展，因地制宜利用生物质能、地热能，布局建设风光氢氨醇一体化基地等；强调了新增用电量主要由新增清洁能源电量来提供。电力系统须提高对新能源接纳、配置和调控能力，积极发展绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿电直供模式，推动源网荷储一体化发展。加快虚拟电厂发展，推动可调节负荷等各类分散资源参与系统调节。推进煤炭消费清洁替代，开展煤电机组低碳化改造，开展北方地区热电联产机组热电解耦改造，支持热电厂储热设施建设，全面淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉。“一企一策”推动用煤企业控煤减煤。持续优化油气消费结构，降低高碳能源占比。积极推进绿色氢氨醇、生物柴油、可持续航空燃料等绿色燃料应用，探索绿色氢氨醇在化工行业应用。

值得提出的是，全面淘汰10蒸吨/小时及以下燃煤锅炉将是刚性要求。有关绿色氢氨醇、生物柴油、可持续航空燃料，虽然政策、研究和企业积极性均很高，但尚未成熟的商业模式，尤其是生物柴油，需解决成分复杂、技术路径选择、工艺设备较长时间运行及经济性等问题。

（二）推进产业绿色化低碳化。

推动产业结构绿色低碳转型，要开展传统产业节能降碳改造，加快零碳园区和零碳工厂建设，推进算力设施绿色低碳转型，发挥循环经济助力节能降碳作用。

稳妥有序推进钢铁、建材、石化等重点行业化解结构性矛盾，依法依规淘汰落后低效产能和技术工艺设备。加快发展绿色能源、绿色制造、绿色服务等绿色低碳产业，落实新（改、扩）建“两高”工业项目实施碳排放等量或减量置换要求。聚焦重点行业主要用能设备、装置、工序等，全面实施节能降碳改造，大力推广应用节能低碳技术和装备，推进算力设施绿色低碳转型，支持碳管理服务业发展，推进数智技术赋能绿色低碳发展。增强新能源、新能源汽车、动力电池等产业竞争优势。强化低碳工艺革新和数字化转型，高标准推进国家级零碳园区建设，出台零碳园区建设指南，各地要因地制宜推进园区低碳零碳改造。开展绿电直连，协同推进工业绿色微电网、数字化能碳管理中心等建设应用，支持开展绿电直供，合理配置储能、备用电源等配套设施，推动新建算力设施主要使用非化石能源电力。发挥循环经济助力降碳作用，强化资源循环利用对资源安全的支撑和保障作用。

循环经济放在产业绿色转型部分是非常合理的，毕竟循环经济的本质是提高资源利用效率问题，而提高资源效率也是发展方式问题。

（三）深化重点领域绿色低碳转型。

主要覆盖以下内容：推进建筑领域节能降碳，加快交通运输领域低碳转型，推进公共机构节能降碳，巩固提升生态系统碳汇能力。

加强既有建筑节能降碳改造，强化建筑运行节能降碳管理。支持超低能耗建筑、装配式建筑规模化发展。积极推动建筑用能电气化和低碳化，推进建筑光伏一体化建设，开展集中供热管网升级改造，合理布局建设储热蓄冷设施。深入推进交通运输用能低碳化，积极推动工地、矿山、港口、机场、物流园区等作业车辆和非道路移动机械新能源化，完善充换电、绿色氢氨醇加注等补能设施，发展电动、液化天然气、生物柴油、绿色甲醇等动力船舶，持续提高大宗货物铁路、水路运输比重和新能源汽车运输比重。引导公共机构优先利用可再生能源，探索推行公共机构能效和碳排放水平分级管理，全面推进节约型机关建设，提升能碳管理数智化水平。优化国土空间布局，严守生态保护红线，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，稳固草原、湿地、农田、海洋等生态系统碳汇能力，开展生态系统碳汇监测评估、计量核算，发布碳汇方法学，探索开展海洋碳汇核算。

如果说建筑、交通和公共机构的节能降碳是减少碳排放的话，提高生态系统的碳汇能力属于利用自然吸收或储存二氧化碳，是做增量。

（四）强化支撑保障。

主要内容包括六方面：健全法律法规标准体系，完善碳排放统计核算体系，强化科技支撑和人才培养，加强资金支持，完善价格政策，健全市场化机制。

推动构建法规体系，完善碳达峰碳中和标准体系，深入实施能效标识和能效、碳效“领跑者”制度。持续健全产品碳足迹核算标准，推进国家统一的企业可持续披露准则体系建设。健全碳排放年报、快报制度，建设碳排放数据国家综合管理系统，加快建设国家排放因子数据库、碳足迹背景数据库。布局具有前瞻性、战略性的重大前沿科技项目，加快节能降碳科技创新成果转化和推广应用。探索开展碳捕集利用与封存示范项目建设。加强专业人才培养和教育培训，扩大专业人才供给。促进碳达峰碳中和领域投资，引导社会资本参与碳达峰碳中和相关项目投资、建设、运营。设立国家低碳转型基金，落实税收优惠政策。完善绿色金融标准和信息披露要求，有序推动金融机构运营和资产组合绿色低碳转型。落实新能源可持续发展价格结算机制和新能源就近消纳价格机制，推动“沙戈荒”新能源基地作为整体参与市场交易。探索建立反映调节能力的需求响应价格机制，加快供热计量改造，有序推行供热计量收费。加强全国碳排放权交易市场建设，覆盖石化、化工等行业，加强碳排放配额总量与碳排放双控目标衔接，发展全国自愿减排交易市场，高质量建设绿证市场，加强碳市场、绿证、绿电等市场化机制衔接协同。

（五）凝聚各方合力。

内容包括：压实地方责任，开展绿色低碳全民行动，深化绿色低碳国际合作。

科学有序开展碳排放双控的综合评价考核，完善激励约束机制。各省（自治区、直辖市）要制定省级“十五五”碳达峰行动方案。加大节能降碳宣传力度，健全绿色消费激励机制，推动加快形成绿色低碳生活方式。引导企业履行社会责任，重点用能和碳排放单位要落实节能降碳责任，龙头企业、链主企业、国有企业特别是中央企业要发挥示范引领作用。坚持共同但有区别的责任原则，在气候变化联合国框架下推动应对气候变化和绿色低碳发展相关议题讨论。鼓励绿色低碳产品和服务进出口，深化绿色丝绸之路合作。

总之，“双碳”既是刚性约束，更是发展机遇；低碳发展能力是未来的竞争力。我们只有接续推进双碳战略的实施，循序渐进地推进碳达峰碳中和，既能在双碳约束下转变发展方式，又能形成新的增长动能，就可以发挥比较优势，既能实现中华民族复兴伟业和第二个百年奋斗目标，又能为清洁美丽的世界贡献中国智慧和中国范式。